美国海岸带管理项目制度及对我国的启示

来源:海洋网   发布时间:2019-08-19 17:27:13 
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  美国海岸带管理项目制度及对我国的启示

摘  要:根据中共中央国务院的工作部署,促进海岸带地区陆海一体化生态保护和整治修复是海岸带管理工作的重要目标。美国海岸带管理项目制度中有许多成功经验值得我国借鉴。本文重点介绍和评述了美国国家海岸带管理项目和州海岸带管理项目,并据此提出我国海岸带管理工作应以保护海岸带地区的环境与资源为主要任务,采取项目制管理模式,合理分配国家与地方的管理职权,赋予地方更大的海岸带管理自主权。

关键词:美国海岸带管理法;海岸带管理项目;海岸带管理

海岸带是陆海相互作用的交错地带。我国海岸带北起辽宁省鸭绿江口,南至广西壮族自治区北仑河口,大陆海岸线长达1.8万公里。在我国,海岸带是经济密度最高、综合实力最强、战略支撑作用最大的地区。2017年,海岸带地区11省以约占陆地13。5%的国土面积,承载了全国43%的人口和57%的国内生产总值。然而,近来年,海岸带地区自然资源衰竭和生态环境恶化等现象呈愈演愈烈之势,严重制约了其在国民经济中所应发挥的作用。为此,2018年11月18日发布的《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,明确提出“编制实施海岸带保护与利用综合规划,严格围填海管控,促进海岸带地区陆海一体化生态保护和整治修复”。要完成这一艰巨的任务,研究和借鉴相关域外经验是一条重要途径。

与我国一样,美国也是陆地面积和海洋面积都十分辽阔、海岸线漫长和沿海行政辖区众多的国家,也是沿海地区经济发达并占据国民经济主要部分的国家。以1972年《海岸带管理法》(Coastal Zone Management Act)为基础的美国海岸带管理制度,四十余年来运行效果良好,尤其是在海岸带环境与资源保护方面取得了较为理想的效果,可为促进我国海岸带地区陆海一体化生态保护和整治修复工作提供有益借鉴。美国海岸带管理制度是通过各类项目的制定与实施得以开展和落实的,是一种项目制管理模式。美国海岸带管理项目主要由国家海岸带管理项目(The National Coastal Zone Management Program)和州海岸带管理项目(The State Coastal Zone Management Program)两个层级组成,均以有效应对包括海岸发展、水质、公众参与、生境保护、能源设施选址、海洋治理和规划、海岸灾难和气候变化在内的广泛议题为目标。


一、美国国家海岸带管理项目

美国国家海岸带管理项目由三类项目组成,即海岸带改善项目(The Coastal Zone Enhancement Program)、海岸非点源污染控制项目(Coastal Nonpoint Pollution Control Program)以及海岸与河口土地保护项目(Coastal and Estuarine Land Conservation Program)。其核心任务是由联邦为州提供资金和技术援助,以鼓励和督促州对海岸带的特殊区域和重点领域投入更多关注,这些特殊区域和重点领域对保护海岸带环境与资源至关重要。也就是说,美国国家海岸带管理项目的核心任务和目标是保护海岸带的环境与资源。
(一)海岸带改善项目
    海岸带改善项目是依据《海岸带管理法》Section 309,于1990年设立的。该条款规定了9个“海岸带改善目标”(coastal zone enhancement objective)及相应的改善领域,海岸带改善项目通过对这9个领域的关注,来提升沿岸州海岸带管理项目的实施效果。沿岸州从这9个领域和相应的目标中选择一个或多个作为本州海岸带改善项目的适用领域,并制定本州的海岸带改善项目,并提交美国商务部审核,经批准后便可获得联邦的资金支持来实施该项目。
表1:海岸带改善项目的适用领域及实现目标
适用领域
实现目标
湿地
保护、修复或提升现有的海岸湿地,或者建立新的海岸湿地。
海岸灾难

通过减少在灾害高发地进行开发和再开发活动的方式,防止或显著降低对生命的威胁和对财产的破坏,管理其他灾害发生地的开发活动,预测和管理潜在的海平面上升和五大湖水平面上升带来的影响。
向公众开放

根据现有的和未来的公众需求,增加公众进入具有休闲、历史、生态或文化价值的沿岸区域的机会。
海洋垃圾
通过对用途和活动的管理,减少海洋垃圾进入沿海和海洋环境。
累积和次要影响
发展和采取程序以评估、考虑和控制对沿岸增长和发展的累积和次要影响。
特殊区域管理规划
为重要沿岸区域编制和实施特殊区域管理规划。
海洋和五大湖资源
海洋和五大湖资源的利用规划。
能源与政府设施选址
采取程序和可实施政策以帮助能源设施、政府设施以及重要性可能高于地方的与能源有关的活动和政府活动选址。
水产养殖
采取程序和政策来评估公共和私人水产设施,为其选址,帮助州制定、管理和实施海洋水产的战略规划。
资料来源:Coastal Zone Management Act Section 309 Program Guidance: 2016 To 2020 Enhancement Cycle
美国的沿岸州每5年对自己的海岸带改善项目进行一次审查,以确认优先需求和改善领域,并据此与美国海洋和大气管理局共同制定多年期的改善战略。各州从上述9个改善领域和目标中所做的选择不尽相同。目前,美国正在执行的是《州与领地评估和战略(2016-2020)》(State and Territory Assessments and Strategies 2016-2020)。
(二)海岸非点源污染控制项目
海岸非点源污染控制项目是为保护沿岸水资源而设立的项目,目标是减少对海岸水资源的径流污染。依据《海岸带法再授权修正案》(Coastal Zone Act Reauthorization Amendments)Section 6217,该项目设立于1990年。它为州制定了一系列管理措施,用以控制来自5个主要来源的径流污染,它们分别是农业、林业、城市用地、码头和水利改造(包括岸线和河道改造);以及管理湿地、河岸和植被处理系统的措施。该项目具体由州政府负责实施。
海岸非点源污染控制项目与其它两个国家海岸带管理项目有两点突出的不同:其一,海岸非点源污染控制项目由美国国家海洋和大气管理局和美国环境保护总署共同管理,而非如其它项目那样由美国国家海洋和大气管理局独立管理;其二,海岸非点源污染控制项目是强制性的,凡是加入国家海岸带管理项目的所有沿岸州、五大湖州以及其他领地,都必须设立海岸非点源污染控制项目,而非如其它项目那样由州自愿申请。
为了有效地落实该项目,国家海洋和大气管理局和美国环境保护总署共同或分别出台了一系列指导文件和政策备忘录,用以审查相关各州所提交的海岸非点源污染控制项目。沿岸州应据此编制本州的海岸非点源污染控制项目,并提交美国国家海洋和大气管理局和美国环境保护总署审批,审批过程经历从有条件批准到完全批准的两个阶段。到目前为止,在已经加入国家海岸带管理项目的34个州中,尚有10个州未获得完全批准,它们是阿拉巴马州(Alabama)、夏威夷(Hawaii)、伊利诺斯州(Illinois)、印第安纳州(Indiana)、路易斯安那州(Louisiana)、密西根州(Michigan)、密西西比州(Mississippi)、俄亥俄州(Ohio)、德克萨斯州(Texas)、华盛顿州(Washington)。
(三)海岸与河口土地保护项目
海岸与河口土地保护项目向州和地方政府提供资金以购买受威胁的河口土地或者取得其保护地役权(conservation easement),从而对具有生态重要性或者其它海岸保护价值的土地进行特殊保护。自2002年以来,海岸与河口土地保护项目已经保护了超过10万英亩的土地。
海岸与河口土地保护项目的目标是:
  •  保护沿岸生态系统、湿地、珊瑚礁和自然岸线;

  • 维护能够抵御风暴的自然地物,如沙丘和障壁岛;

  •  使开发活动避开高危区域,尽可能减少生命和财产损失;

  • 维护历史、文化和考古地物;

  • 保护美观的沿岸地物与景观;

  • 为公众进入海岸提供机会。

海岸与河口土地保护项目也保护受《珊瑚礁保护法》(the Coral Reef Conservation Act)、《濒危物种法》(Endangered Species Act)和《Magnuson-Stevens渔业保护法》(Magnuson-Stevens Fisheries Conservation Act)保护的物种的重要生境,这些法案也属于美国大气海洋局的管辖范围。
海岸与河口土地保护项目是各州自愿参加的项目,项目经费的申请和获得是有竞争性的。申请者须提交保护计划,由美国国家海洋和大气管理局负责对其进行事实审查(merit review),即评价、排序并最终决定哪个项目获得国家资助。具体程序是,在每个有经费的年度,美国国家海洋和大气管理局会发布经费申请通知,包括资质信息,即谁可以申请,每个适格州可以提交多少份申请,以及每个项目可以申请多少经费。美国国家海洋和大气管理局还会组织由两个阶段组成的项目评审程序,即州级竞争阶段和国家级竞争阶段。到目前为止,已经有29个州成功申请到该项目的资助。
申请资助的项目需要符合以下条件:
  • 必须位于已获联邦批准的州海岸带项目或国家河口研究保护地内,并已提交海岸与河口土地保护项目计划书;

  • 符合滨水需要,而不是与其相冲突;

  • 能够促进联邦、区域、州或地方沿岸管理倡议的目标、目的或执行,包括州海岸带管理项目、海岸与河口土地保护项目计划以及其他可适用的计划;

  • 由适格的公共实体提交,即州部门、地方政府或其他职能部门,例如公园管理部门;

  • 提供非联邦公共所有的永久性所有权;

  •  提供1:1的现金形式的非联邦匹配资源。

二、美国州海岸带管理项目

在美国全部35个沿岸州、五大湖州和其他领地中,除阿拉斯加州(Alaska)以外,其余34州均加入了国家海岸带管理项目。这34个州均根据美国《海岸带管理法》和国家海岸带管理项目的要求编制了本州的海岸带管理项目,并获得了国家海洋和大气管理局的批准。州海岸带管理项目的内容十分丰富,且由于州在海岸带管理中拥有较大自主权,可以根据自身情况,针对海岸带管理中的诸多事项为自己“量体裁衣”,所以各州的海岸带管理项目内容差异较大。

以海岸带向陆域面的宽度为例。无论是美国《海岸带管理法》,还是美国国家海岸带管理项目,都没有规定统一的海岸带范围,也没有规定统一的划定海岸带范围的方法和标准。因此,各州的海岸带范围差异较大,适用的划定海岸带范围的方法和标准也“五花八门”。

有的州直接将所有沿海县划定为海岸带,如缅因州(Maine)、密西西比州(Mississippi)、新罕布什尔州(New Hampshire)和华盛顿州(Washington)。有8个州甚至直接将全部辖地视为海岸带,它们是美属萨摩亚(American Samoa)、特拉华州(Delaware)、佛罗里达州(Florida)、关岛(Guam)、夏威夷(Hawaii)、北马里亚纳群岛(Northern Mariana Islands)、罗德岛州(Rhode Island)和维尔京群岛(Virgin Islands)。

各州所使用的划定海岸带向陆边界的方法与标准也不尽相同。有的州以自高潮线或平均高水位线向陆地延伸1000码为海岸带陆域边界,如加利福尼亚州(California)和康涅狄格州(Connecticut);有的州以位于沿岸或盐沼半英里范围内的指定的主要公路向陆100英尺为海岸带陆域边界,如马萨诸塞州(Massachusetts)。此类州大都采用多种方法和标准来确定本州的海岸带陆域范围,也大都会特别说明海岸带包含诸如河口、湿地、潮间带和泛滥平原等具有重要生态和资源价值、需要重点保护的区域。

以海岸带管理机构为例。无论是美国《海岸带管理法》,还是美国国家海岸带管理项目,均未对州海岸带管理的机构设置做统一规定。联邦政府是在国家商务部下属的国家海洋和大气管理局内设置海岸带管理办公室(Office for Coastal Management),但各州的做法却不尽相同。大部分州是在自然资源厅或环境与自然资源厅下设海岸带管理项目处;也有的州是在环境保护厅下设海岸带管理项目处,如佛罗里达州(Florida)、新泽西州(New Jersey)、宾夕法尼亚州(Pennsylvania)和弗吉尼亚州(Virginia)。

三、对我国的启示

美国海岸带管理采取的是项目制管理模式,通过国家级和州级海岸带管理项目来具体落实美国《海岸带管理法》、《国家海岸带管理项目战略规划(2018-2023)》(National Coastal Zone Management Program Strategic Plan 2018-2023)、以及联邦相关规章等。通过对美国海岸带管理项目的研究,我们可以得到如下启示:

第一,海岸带管理的主要任务是保护海岸带地区的环境与资源。

美国联邦通过国家海岸带管理项目来引导和鼓励州加强对重要领域的投入和关注,从而确保对这些领域的管理效果。而这些领域主要集中在海岸带环境与资源保护方面,覆盖了海岸带环境与资源保护的绝大部分领域,如保护河口、湿地和水资源,治理海洋垃圾等方面。也就是说,美国海岸带管理以保护海岸带地区的环境与资源为主要任务。这是发达国家的经验,也符合《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》的要求。毕竟“编制实施海岸带保护与利用综合规划”中“保护”位列“利用”之前,编制工作以“保护优先”和“节约优先”为基本原则;“促进海岸带地区陆海一体化生态保护和整治修复”应是未来海岸带管理工作的目标。因此,建议我国海岸带管理工作应以保护海岸带地区的环境与资源为主要任务,从编制海岸带规划,到制定海岸带管理法律,再到构建海岸带管理机制,均应以“保护”为主。

第二,以项目为主导开展海岸带管理工作。

如前文所述,美国海岸带管理采取的是项目制管理模式,管理工作主要围绕编制项目、申请项目、审批项目、实施项目和审查项目展开。

一方面,设计国家级和地方级海岸带管理项目。在国家层面,针对重点领域设计国家海岸带管理项目,分强制性和自愿性两类,供州来申请,获批的州项目可以得到联邦的资金和技术支持,从而引导州对这些国家关注的重点领域加强管理和增加投入。在地方层面,根据法律的规定、联邦的要求和本州的实际情况,沿岸州制定本州的海岸带管理项目,并通过实施这些项目来实现对本州海岸带事务的管理。这种模式既可以实现国家在宏观层面引导和掌控海岸带管理工作,又可以充分发挥地方在海岸带管理工作中的主观能动性,对于沿海行政单元众多的我国具有借鉴意义。

另一方面,设计合作型海岸带管理项目。海岸带管理往往涉及多个行业和部门,例如,保护沿海水资源和防止沿岸陆源污染需要海岸带管理部门与环境保护部门之间的合作,这就需要所涉部门共同编制、审批和管理相关海岸带管理项目,才能达到理想的效果。

第三,合理分配国家与地方的管理职权,赋予地方更大自主权。如前文所述,美国沿岸州在海岸带管理中拥有很大自主权,各州海岸带管理内容也有较大差异。虽然州海岸带管理项目须经联邦部门批准,但无论是美国《海岸带管理法》、《国家海岸带管理项目战略规划(2018-2023)》(National Coastal Zone Management Program Strategic Plan 2018-2023),还是联邦相关规章,都未对具体的管理措施、保护手段、海岸带范围和机构设置等问题给予一刀切式的规定,而是留给州政府根据本州实际情况自行设计和安排。在我国海岸带管理实践中,从法律到国家职能部门,都对各沿海省市的海岸带管理工作进行了较为细致的规定。然而,我国沿海省市众多,各沿海省市从自然禀赋到社会经济发展水平都存在较大差异,国家制定过于详细具体的、统一适用于全国范围的管理制度与措施,在实践中往往很难发挥出预想的效果。因此,建议参考美国的做法,在我国的海岸带管理体系中,将国家层面的管理职权定位为宏观战略规划与项目管理相结合。一方面,国家海岸带管理部门负责编制国家海岸带管理战略规划,为未来五年的海岸带管理工作设立基本原则、核心目标和重点领域;另一方面,国家海岸带管理部门负责设计和管理若干国家海岸带管理项目,以促进地方对海岸带核心领域和重点问题的关注和投入。其余的管理空间留给地方政府及其职能部门,确保地方在制定和实施本地的海岸带管理制度中拥有足够的自主权。

 

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